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考察內蒙包頭市職業教育園區的幾點思考

 12月7日至12月9日，由河北省冀財公共事業投資有限公司牽頭，組織保定市政府綜合四處、市教育局、滿城區政府、保定市國控集團以及中信集團等單位一行15人赴包頭市職業教育園區參觀考察。考察過程中，考察團參觀了包頭市職業教育園區，并與包頭市教育局、包頭市科教發展投資集團有限公司、職業園區管委會以及部分學校負責人進行了交流溝通，對于包頭市職業教育園區的建設、運營以及今后發展有了更深的認識。

 包頭市職業園區于2008年由包頭市政府謀劃啟動，2009年由包頭科教發展投資集團有限公司開始承建，累計投資28.49億元，占地7862畝。目前園區內入駐了包頭鐵道職業技術學院、包頭機械工業職業學校等6所中高職院校入駐職業教育園區（其中1所高職學校，5所中職學校），每所學校專業相對獨立，互不交叉，做到了優勢發展和品牌發展，園區內公共部分由園區管委會管理（包頭市政府派出的副縣級校區管理單位）。

 縱觀包頭市職業教育園區建設得益于兩個方面的原因：一是“天時”。2009年，當時中央政府對地方融資平臺的政策基調是“鼓勵”的，通過土地、國有股權劃撥及財政資金等支持，進行大規模的基礎設施建設和融資，同意地方政府發行債務。包頭市職業教育園區由包頭市科教投資集團開始立項建設，公司以發行企業債的形式進行了融資；同時，包頭市政府也允許采用土地置換的形式進行職業教育園區建設，二是“地利”。包頭市國土面積27768平方公里，全市常住人口僅230萬，地地道道的地廣人稀。在其職教園區建設時，新園區的建設用地土地開發價格僅為6萬元/畝。并且，包頭市在對教育用地的變性、調規和置換方面給予了大力支持。

 反觀目前我市職教園區建設，在這兩個方面與之相比有較大差距。一是2009年以后，國務院和各金融監管機構下達了一系列限制和規范政策文件，整頓和規范地方融資平臺，使得地方性融資平臺得到了全方位的規范整頓和限制約束。中央政府對地方融資平臺的政策基調由“鼓勵”轉向“限制”轉變。尤其是國發〔2014〕43號文下發后，城投公司進入轉型發展的新階段，在這一階段，在地方政府形成債務及融資平臺發展的過程中產生諸多問題，致使政策頻繁調整，融資平臺的經營運作模式也受到了相應的限制。2012年，國土資源等部門聯合下發了國土資發〔2012〕162號文件，文件對地方政府融資平臺通過土地儲備來籌集資金的行為進行了著重規范。二是我市土地指標、土地轉讓、征遷占補以及土地置換方面，與之相比差距甚大。約翰·布魯貝克在《高等教育哲學》中說過：“即使最富裕的國家也不可能提供普及高等教育所需的經費，除非社會愿意重新分配目前用于國防、空間探索、公共衛生和社會福利計劃方面的國家資源，否則根本不可能有足夠的人力、物力來普及高等教育。”國家對高等教育的投資很難得到保證，這就迫使職教園區要多方面籌集資金辦學。職教園區的土地置換正是解決“瓶頸”問題最好的辦法，它使得面積少、地價高的市內土地轉變成了面積大、地價低的郊區土地，這不僅彌補了新校園建設所需資金，而且實現了資源總體上的優化配置，促進職教園區整個資源利用效能的最大發揮。職教園區的土地置換是促使目前職教園區走出財務困境的有效補償措施。

 目前，我市職業園區正處在謀劃階段，今后項目建設資金需求量巨大，建議吸引社會資本參與，采取PPP模式進行。從如下幾個方面著手:一是政府形成有效的監管構架。政府監管必須確定一種承諾機制,以保證企業資產的安全性,降低企業融資成本,并給企業提供投資的激勵。同時,政府監管必須能夠保證企業生產或運營的可持續性,讓接受監管的企業得到合理的利潤收入。職教園區基礎設施項目具有可持續性的前提是項目公司必須保持良好的財務狀況,同時利益相關方一定要進入監管過程。二是政府應當改變自己的角色。政府應由過去在職教園區基礎設施建設中的主導角色,變為與私營企業合作提供公共服務中的監督、指導以及合作者的角色。在這個過程中,政府應對職教園區基礎設施建設的投融資體制進行改革,對管理制度進行創新,以便更好地發揮其監督、指導以及合作者的角色。三是應該建立專門的PPP投資管理機構。職教園區基礎設施PPP項目大多數在政府與私營企業或財團之間進行,作為投資者,希望能夠與專門承擔PPP項目的機構來洽談投資事宜,因為專業機構對職教園區基礎設施的項目管理較為系統化、規范化,便于雙方進行談判。既避免政府部門內多頭管理,工作互相推諉也可避免項目操作程序不規范的弊端。四是合理選擇適合應用PPP模式的職教園區基礎設施項目。選擇職教園區基礎設施建設中具有一定規模、并有長期穩定收益的公共項目作為采用PPP方式融資的試點項目,并對項目的建議書進行仔細的審核,組織有關方面的專家對項目的可行性報告進行充分的論證和評估,以保證公共項目的社會效益最大化。五是設計合理的風險分擔結構。政府部門在設計風險分擔結構時要考慮項目方案的吸引力,一個合理的風險分擔結構是一個項目方案是否具有吸引力的關鍵。可根據各方獲利多少的原則考慮相應承擔的風險,使項目參與的各方包括政府部門、民營公司、貸款銀行及其它投資人等都能夠接受。只有項目方案具有強烈的吸引力才能使項目具有可操作性。六是就校區整體建設與擬入駐院校充分溝通。雖然職業教育園區要本著統一規劃和統一建設的原則，但是要在對擬入駐院校的校園文化、專業特色和發展需要充分摸底以后進行再統一謀劃，要按照“兩上兩下”（擬入駐院校向市教育局上報基礎規劃，市教育局會同規劃設計單位確定初步規劃并下發至各擬入駐院校征求意見。擬入駐學校結合職業教育園區初步規劃提出意見，綜合其自身需求和園區整體建設再行上報市教育局，市教育局再次會同設計規劃單位針對擬入駐院校提出的意見進行完善，完善后形成定稿下發至各擬入駐院校）。既要形成外部推動力，也要提升政府層面的拉動力，鼓勵他們參與新園區建設，充分調動各擬入駐院校的積極性，鼓勵他們多參與規劃討論以及園區發展規劃討論，確保新園區既能高標準設計和高質量。

（發投公司 門振興）